Academia Nacional de la Ingeniería y el Hábitat

María Antonieta Febres, Rafael Lairet, Marco Negrón, Alfredo Cilento, Mercedes Diez, Eduardo Buróz, Elizabeth Zarzalejo, Rosa Estaba, Reinaldo Martínez, Irania Torrealba Coordinación de la publicación: Manuel Torres Parra.

Introducción

La legislación venezolana define la ordenación del territorio como “la regulación y promoción de la localización de los asentamientos urbanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr una mejor armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y usos de los recursos materiales y la protección y valoración del medio ambiente como objetivos fundamentales del desarrollo integral”1 .

De manera más concisa y a la vez más abierta, ese mismo año, en la Carta Europea de Ordenación del Territorio, el Consejo de Europa la definía como “una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”. En nuestro país el interés por esos temas nace en coincidencia con el inicio tanto del proceso contemporáneo de urbanización como de la transición hacia la democracia: en 1945 fueron creadas la Comisión Nacional de Urbanismo y la Comisión Nacional de Vialidad, responsabilizándolas respectivamente de la formulación de los planes rectores de las principales ciudades de país y de los planes nacionales de transporte terrestre, acuático y aéreo. En 1947 esta última entregó el Plan Preliminar de Vialidad que guiaría la planificación y construcción del sistema nacional de carreteras por todo el resto del siglo XX, transformándose de hecho en un poderoso instrumento de ordenación territorial. Con el restablecimiento de la democracia en 1958 se crea la Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), con lo cual la planificación no sólo se eleva de rango y se actualiza desde el punto de vista teórico y metodológico sino que se establece como responsabilidad sistemática del Estado, exigiéndose de cada administración la formulación de un plan quinquenal, el Plan de Desarrollo de la Nación, el cual tiene carácter obligatorio para el sector público e indicativo para el privado. Simultáneamente, adscrito a la Universidad Central de Venezuela y patrocinado por CORDIPLAN, se creó el Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES), un instituto de investigación y docencia de postgrado que en 1961 dio inicio a los cursos en Planificación del Desarrollo Regional y Urbano. Aunque el énfasis de la acción planificadora gubernamental tendió a ponerse en los aspectos globales y sectoriales2 , al menos teóricamente ella debía abarcar también las esferas del desarrollo regional y la ordenación del territorio.

Es más, la Ley Orgánica de la Administración Central (LOAC), promulgada en diciembre de 1976, le atribuye específicamente a CORDIPLAN la responsabilidad de “Proponer los lineamientos generales de la planificación física y espacial en escala nacional y coordinar, conforme a dichos lineamientos, la planificación que se hiciere a nivel regional y urbanístico” (LOAC, Art. 47, numeral 6). 1 Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, 1983. En el segundo quinquenio del siglo en curso hubo varios intentos fallidos por modificar esa Ley, pero, aparte de incorporar los conceptos de “desarrollo sustentable” y “gestión”, la definición entonces adoptada no difería sustancialmente de la citada. 2 Aun cuando CORDIPLAN reivindica que, si se juzga por el número de Decretos organizativos dictados, la cuestión regional es la que mayor atención ha recibido por parte del sistema nacional de planificación, reconoce que los resultados obtenidos en la práctica no han estado a la altura de las intenciones, lo que se atribuye a la “marcada centralización y concentración del poder” que caracteriza al Estado venezolano (CORDIPLAN, 1983, La planificación en Venezuela. Compilación sistemática de legislación 1958-1983). 6 En cualquier caso, desde el I Plan de Desarrollo de la Nación (1960-1964), se encuentran en todos ellos planteamientos relativos a la ordenación territorial, a las políticas regionales e incluso a problemas relacionados específicamente con la concentración de población y actividades en las grandes ciudades. Desde ese primer ensayo un objeto central de preocupación es lo que se considera el tamaño excesivo del Área Metropolitana de Caracas (AMC), la mayor aglomeración urbana del país, y la necesidad de repartir más justamente los beneficios del desarrollo entre las distintas regiones. Para ello se proponen instrumentos que van desde la reforma agraria y la creación de industrias motrices en las regiones no centrales (los llamados polos de crecimiento, cuyo ejemplo más conspicuo es Ciudad Guayana) hasta la descentralización de la administración pública y el financiamiento del desarrollo regional. Hay que decir sin embargo que, en general, esas proposiciones se instrumentaron débilmente y sin la continuidad necesaria con el resultado de que, al lado de logros no desdeñables, se encuentran vacíos, rezagos, insuficiencias y propuestas polémicas que es urgente atender, sobre todo de cara al siglo en curso.

Con la llegada de Hugo Chávez a la Presidencia de la República en 1999 tiende a imponerse una visión acentuadamente voluntarista de la ordenación del territorio según la cual era necesario sustituir el modelo histórico de ocupación del territorio por otro que privilegiara las regiones menos pobladas pero que concentraban los mayores volúmenes de recursos naturales (Llanos y Guayana). Esa visión se concretó en la propuesta de desarrollo del Eje Orinoco-Apure, hoy asordinada pero en su momento proclamada como el “proyecto bandera” del régimen. Esta suponía la creación de varias ciudades vinculadas a la explotación de minerales, una refinería sobre el Orinoco, en Cabruta, un puente sobre el río en esa misma localidad y una red ferroviaria que enlazaría el Eje y las ciudades de los Llanos. Hoy no existen las nuevas ciudades ni la refinería; la construcción del puente, enredado en el escándalo Odebrecht, está paralizada; igual ha ocurrido con la red ferroviaria, cuyo sinsentido era evidente y se comenzó a construir sin contar siquiera con elementales análisis costo-beneficio. En agosto de 2010 se promulgó la Ley Orgánica de creación de la Comisión Central de Planificación, un organismo evidentemente inspirado en el GOSPLAN soviético por intermedio de la cubana Junta Central de Planificación, entre cuyas finalidades destacan: “Impulsar la transición hacia un modelo integral de planificación centralizada…” y “Orientar el establecimiento de un modelo socialista… para lograr la suprema felicidad social”, mientras que entre las “Materias de prioridad en la elaboración de los lineamientos estratégicos, políticos y planes” se incluye “Establecer una nueva distribución y ocupación de los espacios subnacionales… desconcentrando actividades y poblaciones”. Las contradicciones de esa ley con la Constitución de la República, que define al venezolano como un Estado federal descentralizado y jamás menciona el término “socialista”, son evidentes; y aunque por fortuna su puesta en ejecución ha sido muy deficiente (en agosto de 2013 se anunció oficialmente su “reactivación”, de lo que se deriva que había estado inactiva) es un buen indicador de la vocación centralista y antidemocrática del régimen.

Publicado en Gaceta Oficial en diciembre de 2013, actualmente está en vigencia el llamado “Plan de la Patria. Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2013-2019”, el cual ratifica las desviaciones antes señaladas. Más que de un plan se trata en verdad de un largo listado de deseos, sin definición de prioridades ni estrategias para alcanzarlos. Carece además de criterios o indicadores que permitan evaluar el cumplimiento de objetivos, excepción hecha de algunos indicadores macroeconómicos y macrosociales estampados al inicio del documento y que bastan para ilustrar el completo fiasco en que ha terminado el mencionado “plan”: se plantea un crecimiento del PIB entre 3 y 4% anual promedio cuando entre 2014 y 2015 cayó un 7 9,6%3 ; la inflación anual promedio se calculó en 20% cuando según el BCV alcanzó el 180% en 2016, la más alta del mundo4 ; la producción de petróleo debería alcanzar los 6 MMBD para 2019 y hoy apenas ronda los 2 millones con tendencia disminuir; algunas cifras macrosociales como las relativas a los porcentajes de población pobre, que según dicho Plan debería ser de 15% para 2019, hoy se ubica por encima del 80% según la Encuesta sobre las Condiciones de Vida de los venezolanos (ENCOVI 2016). Ese Plan se organiza alrededor de lo que definen como cinco “grandes objetivos históricos”, el segundo de los cuales, en abierta contradicción con la Constitución Nacional, se propone “Seguir construyendo el socialismo bolivariano del siglo XXI”. En relación a la cuestión del ordenamiento y gestión del territorio, a contramano de las tendencias mundiales que apuntan a fortalecer el rol de las ciudades en el desarrollo incrementando su autonomía, el punto 3.4.6 propone “Planificar desde el gobierno central y con protagonismo popular, el desarrollo urbano y rural de las ciudades existentes y de las nacientes a lo largo de nuestro territorio nacional”. Sobran los comentarios y, evidentemente, lo del “protagonismo popular” no es sino un avergonzado saludo a la bandera. Pese a toda la retórica pseudorevolucionaria, Venezuela alcanza hoy niveles de dependencia de las exportaciones petroleras sin precedentes: más del 90% del valor de nuestras exportaciones provienen del petróleo mientras que el aparato productivo llamado a proveer las exportaciones no tradicionales se ha venido al suelo: el tan criticado petroestado ha alcanzado dimensiones sin precedentes en un contexto en el que no parece que los hidrocarburos puedan recuperar la importancia que tuvieron en el pasado, con lo cual se coloca una pesada hipoteca sobre el futuro desarrollo nacional. No sorprende entonces que nuestras ciudades, en particular la capital de la República, registren las más bajas calificaciones en todos los estudios comparativos de calidad y competitividad urbana frente a sus pares de la región, consecuencia tanto del pésimo desempeño de la economía en estos años como de los obstáculos y erróneas políticas que se les imponen desde el Gobierno Nacional. Esta auténtica catástrofe ocurre en un contexto de cambios de gran trascendencia: en la actualidad Venezuela es, con Argentina, el país con más altos índices de urbanización de América Latina, que es a su vez el continente más urbanizado del mundo; sin embargo, cuando la ya alta media de la región es del 30%, se estima que alrededor del 60% de nuestra población urbana5 (hace varios años que no se produce información oficial en la materia) vive en asentamientos caracterizados por la baja calidad del medio urbano e insuficientemente dotados de servicios y equipamientos esenciales para la vida en una sociedad moderna, constituyéndose en la más visible y chocante manifestación de las inocultables desigualdades de la sociedad venezolana. Al mismo tiempo, en la actualidad el carácter de las ciudades está registrando mutaciones de profundo calado en el mundo entero. Por una parte, la importancia de los recursos naturales para impulsar el crecimiento económico tiende a disminuir frente al rol de las primeras, que se están convirtiendo en el motor del desarrollo debido al papel que juegan en la sociedad del conocimiento. Esto hace que el talento se haya convertido en el recurso más importante, pero él no está atado a una localización, como ocurre con las materias primas y los establecimientos industriales, sino que, al ser portado por hombres dotados de alta movilidad en el espacio, es ubicuo, lo que hace que las ciudades tengan la posibilidad de competir entre ellas para atraerlo. Como afirmara el dos veces Alcalde de Bogotá, Enrique Peñalosa, “En la sociedad postindustrial o de la información, el conocimiento es el factor determinante del progreso económico y está 3 En 2015 el economista Alejandro Grisanti estimaba que entre 2014 y 2016 el PIB per cápita caería en un 22%, retrocediendo al nivel de 1965. 4 Incumpliendo incluso su propia ley, el BCV ha dejado de entregar información muy sensible o la entrega con notable retardo, por lo que hay serias dudas acerca de la que entrega; por ejemplo, el FMI había pronosticado para ese mismo año una inflación del 475,8%. 5 También en esta materia la información oficial brilla por su ausencia. 8 vinculado a las personas. Una ciudad con solidaridad y armonía social, hermosa, con autoestima y con una gran calidad de vida, atrae de manera sostenida el desarrollo económico”.

En el tránsito del siglo XX al XXI, además, la escala de las ciudades ha cambiado no sólo porque han crecido en tamaño poblacional, sino también porque en esa dinámica han integrado, en una misma unidad urbana funcional, entidades político-administrativas diferentes. Se forman así áreas y regiones metropolitanas, incluso lo que algunos han calificado de mega regiones, que incorporan en su ámbito áreas agrícolas y reservas forestales y pueden llegar a sobrepasar las fronteras nacionales, con lo que se plantean problemas de gobernabilidad absolutamente novedosos. A lo anterior debe sumarse que las ciudades contemporáneas se han convertido en los mayores emisores de gases de efecto invernadero (GEI), principales responsables de uno de los problemas más preocupantes que en la actualidad enfrenta la humanidad como es el calentamiento global, lo que les plantea el reto de cómo revertir esa situación sin renunciar a la dinámica de progreso que las ha caracterizado. En las páginas que siguen se intentará establecer el estado del arte de la materia en nuestro país, a la vez que se esbozan algunas posibles líneas de acción para responder a los desafíos planteados.

De ninguna manera se intenta con ello, sin embargo, dar por cerrado el debate. Al contrario, se lo entiende como obra abierta, texto seminal que ojalá estimule la discusión sobre temas muy complejos, que no tienen respuestas fáciles, pero que a la vez revisten un valor estratégico para abrir cauces a la república futura, la que nos permita la incorporación definitiva al siglo XXI.

 

Acad. Marco Negrón

170619 Libro Ordenación del Territorio Completo 050617 Alfa 2.0